范恒山:强化重大战略联动 促进区域协调发展

时间:2022-05-12        

  编者按:2021年12月23日,由上海市政府合作交流办、上海财大等单位联合主办的“区域重大国家战略协同发展研讨会暨长三角一体化发展高端论坛”以“线上+线下”相结合的方式在上海召开。著名经济学家范恒山教授受邀出席会议,并以视频的方式作了《强化重大战略联动 促进区域协调发展》的主旨发言。现将发言全文刊发如后。

  很高兴能够受邀参加“区域重大国家战略协同发展研讨会暨长三角一体化发展高端论坛”,在此我以《强化重大战略联动 促进区域协调发展》作个发言。我首先从区域问题谈起。

  区域问题是影响全局、关乎社会前途的重大问题,历来为各个国家尤其是大国所高度重视,往往为之倾尽心力。区域问题体现为多个方面,但最核心的还是地区差距过大问题,因而化解区域问题的着力点在于解决不合理的地区差距、促进区域协调发展,由此进一步推动整个国民经济社会持续健康发展。我国幅员辽阔,但地区发展很不平衡,各级党委和政府十分重视研究解决区域问题,所采取的一个重大举措就是制定并实施区域战略。运用区域战略解决地区发展不平衡、缩小不合理的地区差距是我国的独创,其效果已为过去二十多年来国家区域经济高速增长、日益协调的实践所展示和证明。可以说,区域战略在国家发展中具有举足轻重的地位。

  从路径上看,依托区域战略推动区域协调发展主要集中于两个方面,一是实施分类指导,通过增强政策与区域的匹配度而提升其务实性和有效性;一是推进一体联动,通过跨区域合作优化地区分工、实现资源要素优化配置和优势互补。在实践中,分类指导和一体联动是有机融合的;而要加快实现区域协调发展,也必须从实际出发,实现这样两者的有机结合。

  十八大以后,中央陆续出台了一系列区域重大战略,包括京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝双城经济圈建设等。这些区域重大战略所具有的一个共同特点是地理范围上跨越省域大区域、或大流域。十八届五中全会强调,要拓展发展的新空间,形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带,培育壮大若干重点经济区。这些区域重大战略的出台显然是与这一指导思路相契合的。基于关于促进区域协调发展战略与政策的全面把握,可以认为区域重大战略是与推进西部大开发、振兴东北等老工业基地、促进中部地区崛起和鼓励东部地区率先发展四大板块战略不同的另一种类型的分类指导;但从其跨省域、跨流域的特征看,又是与过去以省或省域内重点地区为指向量身打造区域发展战略和政策做法不同的一体联动。这种一体联动有利于促进资源要素在更大范围内流动与配置,www.25777.com,既能减少区域间的掣肘,提高区域整体经济运行的协同性和效率性;也能促进区域内各地区实行优势互补、增强区域间发展的平衡性和协调性。

  今天,区域重大战略已覆盖了全国的大部分省份,部分地区还被多个区域重大战略所叠加覆盖,例如,长三角地区一体化发展、成渝双城经济圈建设同时又被长江经济带发展战略所覆盖。如果放将十八大前后国家推出的相关区域战略一体把握,其叠加色彩就更加明显。

  一般来说,不同的区域重大战略是依据所涉区域自然环境、现实基础、突出矛盾、基本需求等因素打造的,其所体现的战略定位、发展目标、任务举措和政策安排等是各有差别的。这意味着,实施不同战略的不同地区存在战略思路乃至发展红利等的差异问题;而如果同一个地区同时被两个或者两个以上的重大战略所覆盖的话,就有一个相互间协调或融合的问题。上述这两个问题都体现出了同一个操作指向,即要使各战略发挥最大且适宜的效能,必须实现它们间的协同联动。

  最近一年多来,我就推进区域重大战略的协同联动发表过一些看法,强调推动和实现协同联动的重要与必要性。如果不立足于此操作,就可能出现因战略差别形成战略分割,进而导致各吹各调、各自为战的情形;且由于各个地区所拥有的政策、权利不同而形成地区间的“政策极差”或者“红利落差”,最终会拉大地区发展的差距。近些年在促进一体联动方面获得了很大的进展,区域协调发展也因此迈出了一个新的高度,但同时也存在着地区分化加剧的问题。许多专家的研究表明,自2015年以后,地区间差距又有所拉大。当然,其生成的原因是多方面的,战略协同不够是否也是一个原因,需要做深入研究,现在无法给出肯定的判断。但有一点则是肯定的,即战略联动一定优越于战略分割。

  区域重大战略间的协同联动非常重要且十分必要,但区域重大战略是否能够实现协同联动?答案是肯定的。其理由有三:其一,所有区域重大战略实施的总目标是一致的,其目的都是围为了推动高质量发展、实现地区和国家的现代化。其二,所有区域重大战略的核心思想与要求是相同的,在指导思想上,都必须贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念;在操作原则、重大举措上,都要发挥比较优势、实现互利互惠;破除地区封锁、建立高标准的市场体系;统筹产业安排、推动建立现代经济体系特别是现代产业体系;改革城乡二元结构、实现城乡融合发展;实现联防联治,促进绿色低碳发展;健全基本公共体系、不断增进民生福祉等。其三,区域重大战略针对不同地区的情况,特别是发展基础和地理环境等方面的差异各有侧重点和特殊要求,但这并不妨碍各个地区都能自觉以最高的标准要求自己,或者主动对标最高水平推进操作。事实上,从攀高向好这个角度说,各地区都不会使自已局限在“让做什么就只做什么”的范围内。而努力向高处攀登、与最好的水准看齐就成为和地区协同联动的最大“公约数”。

  那么,在实际操作中,如何推进区域重大战略间的协同联动,我认为关键的是要把握好这样两点:

  第一,在总体上要确立战略间的开放性和贯通性。在区分一般原则和特殊规定、总体要求和定向指导、普遍赋予和特别授权的前提下,所有重大区域战略所体现的思路和要求都应向其它地区开放,包括向尚无区域重大战略覆盖的地区开放,允许甚至鼓励各个地区对体现市场经济本质要求和经济发展规律的制度、规则等自主吸收借鉴和移植复制。

  第二,应最大限度保障战略间政策利好的平衡性。原则上,应该避免通过战略规划及其实施方案赋予经济发达地区直接的政策优惠或明确的财政金融等的支持;同时应把对发达地区赋予的改革开放先行先试的权利主要集中于风险很大、成本较高、前景不明的事项上,切忌泛化。且一旦探索成功,就应该允许全国各地区自主运用或自由复制,以此最大限度的控制由政策极差形成的马太效应。

  最后我想说的是,推动并实现国家区域重大战略的协同联动,需要各地党委政府的高度重视,需要强有力的组织机构来推动。而我们各地的合作交流机构是适宜的、也是最重要的组织机构之一。近年来,不少地方的合作交流机构为推动地区间的合作联动做出了卓越贡献,所涉及的工作内容几乎涵盖了地区经济社会发展的各个方面。可以说,国家区域重大战略体现的内容与地区合作交流机构当前所做的工作基本上是重合的,只是国家战略规划基于建设目标和区域实际对这些工作提出了一些新的要求,其内容为更丰富和深刻。所以,通过适宜的机制,是可以推动实现区域重大战略间的协同联动的。特别重要的是,当前在各区域内部实施相关重大战略的联动非常密切,不少区域已经形成了卓有成效的联动机制,这种机制同样可用于推动区域之间各重大战略之间的联动,不需要另起炉灶、从头做起。考虑到区域战略对一个地区的特别重要性,合作交流机构应该以实施这些战略为抓手,统领整个区域的合作交流工作。在吃透各区域重大战略精神实质的基础上,对建设目标、定位、任务、举措等各方面进行精心梳理,形成操作清单,以适当的机制促进各战略在地区间的融合联动,以此让所有的地区都能享有区域重大战略所带来的利好,且享有的不仅是单一战略的利好,而是所有战略的综合利好。或者说,依此充分发挥重大区域战略对各地区发展的集聚效应和综合效益。

  这就是我要与大家分享的一些观点。有些问题还没有研究得太透,很不成熟,借这个机会抛出来,请线上线下的各位专家批评指正。

  作者简介:范恒山,中国区域经济学会顾问,中国区域科学协会名誉会长,国家发展改革委原副秘书长,中国区域经济50人论坛成员。